(1) Tổ chức trong nước gồm:

a) Cơ quan nhà nước, đơn vị vũ trang nhân dân, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, đơn vị sự nghiệp công lập và tổ chức khác theo quy định của pháp luật về dân sự;

b) Tổ chức kinh tế theo quy định của pháp luật về đầu tư, trừ trường hợp quy định tại khoản 6 Điều này;

c) Tổ chức tôn giáo, tổ chức tôn giáo trực thuộc sử dụng đất (sau đây gọi chung là tổ chức tôn giáo).

(2) Hộ gia đình sử dụng đất gồm những người có quan hệ hôn nhân, huyết thống, nuôi dưỡng theo quy định của pháp luật về hôn nhân và gia đình, có quyền sử dụng đất trước ngày Luật này có hiệu lực thi hành (sau đây gọi là hộ gia đình).

(3) Cá nhân trong nước (sau đây gọi là cá nhân).

(4) Cộng đồng dân cư.

(5) Tổ chức nước ngoài có chức năng ngoại giao gồm cơ quan đại diện ngoại giao, cơ quan lãnh sự, cơ quan đại diện khác của nước ngoài có chức năng ngoại giao được Chính phủ Việt Nam thừa nhận; cơ quan đại diện của tổ chức thuộc Liên hợp quốc, cơ quan hoặc tổ chức liên chính phủ, cơ quan đại diện của tổ chức liên chính phủ.

(6) Người Việt Nam định cư ở nước ngoài theo quy định của pháp luật về quốc tịch.

(7) Tổ chức kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài.

Người sử dụng đất tại dự thảo Luật cơ bản được kế thừa quy định tương ứng tại Điều 5 Luật Đất đai năm 2013. Trong đó, có một số điểm mới hoặc được làm rõ hơn, cụ thể:

1. Dự thảo Luật sử dụng thuật ngữ “Tổ chức tôn giáo”, “tổ chức tôn giáo trực thuộc” sử dụng đất thay vì “cơ sở tôn giáo” như Luật Đất đai năm 2013. Quy định này phù hợp với Luật Tín ngưỡng tôn giáo năm 2016, cụ thể tại khoản 12, 13, 14 Điều 2 Luật  này quy định: “Tổ chức tôn giáo là tập hợp tín đồ, chức sắc, chức việc, nhà tu hành của một tôn giáo được tổ chức theo một cơ cấu nhất định được Nhà nước công nhận nhằm thực hiện các hoạt động tôn giáo”; “Tổ chức tôn giáo trực thuộc là tổ chức thuộc tổ chức tôn giáo, được thành lập theo hiến chương, điều lệ, quy định của tổ chức tôn giáo”; “Cơ sở tôn giáo gồm chùa, nhà thờ, nhà nguyện, thánh thất, thánh đường, trụ sở của tổ chức tôn giáo, cơ sở hợp pháp khác của tổ chức tôn giáo”.

Như vậy, dự luật đã nhắm đúng đối tượng sử dụng đất là “người, tổ chức”, trong khi “cơ sở tôn giáo” chỉ các trụ sở, cơ sở (vật chất) của tổ chức tôn giáo.

2. Hộ gia đình: Dự thảo Luật xác định căn cứ vào các yếu tố: có quan hệ hôn nhân, huyết thống, nuôi dưỡng theo quy định của pháp luật về hôn nhân và gia đình, và chỉ công nhận đối với những trường hợp “có quyền sử dụng đất trước ngày Luật này có hiệu lực thi hành”.

Trong khi đó, Luật Đất đai năm 2013 xác định hộ gia đình gồm 02 yếu tố: (i) những người có quan hệ hôn nhân, huyết thống, nuôi dưỡng theo quy định của pháp luật về hôn nhân và gia đình; (ii) đang sống chung và có quyền sử dụng đất chung tại thời điểm được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất; nhận chuyển quyền sử dụng đất (khoản 29 Điều 3 Luật Đất đai năm 2013).

Việc thay đổi căn cứ xác định thành viên hộ gia đình (giảm bớt căn cứ) tại dự thảo Luật giải quyết được những tranh luận xoay quanh vấn đề nếu có thành viên hộ gia đình (vợ/chồng) không sống chung với nhau vào tời điểm được giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất; nhận chuyển quyền sử dụng đất thì có được xem là có chung quyền sử dụng đất hay không? Tuy nhiên, việc thay đổi tiêu chí xác định thành viên hộ gia đình theo dự thảo Luật có sự xung đột đối với những hộ gia đình sử dụng đất theo quy định của Luật Đất đai năm 2013.  Bên cạnh đó, việc ghi nhận “có quyền sử dụng đất trước ngày Luật này có hiệu lực thi hành”, phải chăng từ Luật mới sẽ không ghi nhậ thêm trường hợp người sử dụng đất là hộ gia đình? Trong khi đó, tại khoản 3 Điều 89 dự thảo Luật về nguyên tắc bồi thường về đất khi Nhà nước thu hồi đất có quy định “Đối với hộ gia đình, cá nhân có đất bị thu hồi nếu có nhu cầu và địa phương có điều kiện về quỹ đất, quỹ nhà ở thì được xem xét bồi thường bằng đất khác mục đích sử dụng với loại đất bị thu hồi hoặc nhà ở”; tại Điều 119 dự thảo về giao đất có thu tiền sử dụng đất thì hộ gia đình, cá nhân là đối tượng được giao đất ở. Như vậy, vẫn phát sinh hộ gia đình mới là đối tượng sử dụng đất theo dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi).  

Tại Điều 30 dự thảo Luật Đât đai (sửa đổi) về nhận quyền sử dụng đất, hộ gia đình không được đề cập đến đối với trường hợp được nhận quyền sử dụng đất theo kết quả hòa giải thành về tranh chấp đất đai được Ủy ban nhân dân cấp có thẩm quyền công nhận; thỏa thuận trong hợp đồng thế chấp để xử lý nợ; quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền về giải quyết tranh chấp đất đai, khiếu nại, tố cáo về đất đai, quyết định hoặc bản án của Tòa án nhân dân, quyết định thi hành án của cơ quan thi hành án đã được thi hành; văn bản về việc chia tách quyền sử dụng đất phù hợp với pháp luật đối với nhóm người có quyền sử dụng đất chung.

Tại điểm b khoản 2 Điều 28 dự thảo Luật quy định: “Trường hợp quyền sử dụng đất của nhóm người sử dụng đất không phân chia được theo phần thì ủy quyền cho người đại diện để thực hiện quyền và nghĩa vụ của nhóm người sử dụng đất”. Quy định này mâu thuẫn với quy định tại Bộ luật Dân sự năm 2015. Khoản 1 Điều 101 Bộ luật Dân sự năm 2015 về chủ thể trong quan hệ dân sự có sự tham gia của hộ gia đình, tổ hợp tác, tổ chức khác không có tư cách pháp nhân quy định: “Trường hợp hộ gia đình, tổ hợp tác, tổ chức khác không có tư cách pháp nhân tham gia quan hệ dân sự thì các thành viên của hộ gia đình, tổ hợp tác, tổ chức khác không có tư cách pháp nhân là chủ thể tham gia xác lập, thực hiện giao dịch dân sự hoặc ủy quyền cho người đại diện tham gia xác lập, thực hiện giao dịch dân sự. Việc ủy quyền phải được lập thành văn bản, trừ trường hợp có thỏa thuận khác. Khi có sự thay đổi người đại diện thì phải thông báo cho bên tham gia quan hệ dân sự biết.

Trường hợp thành viên của hộ gia đình, tổ hợp tác, tổ chức khác không có tư cách pháp nhân tham gia quan hệ dân sự không được các thành viên khác ủy quyền làm người đại diện thì thành viên đó là chủ thể của quan hệ dân sự do mình xác lập, thực hiện”.

Bộ luật Dân sự năm 2015 quy định thành viên hộ gia đình phải tham gia xác lập, thực hiện giao dịch dân sự hoặc ủy quyền cho người đại diện tham gia xác lập, thực hiện giao dịch dân sự. Trong khi đó, dự thảo Luật quy định nhóm người sử dụng đất (bao gồm cả thành viên hộ gia đình) thì ủy quyền cho người đại diện để thực hiện quyền và nghĩa vụ của nhóm người sử dụng đất.

Từ các phân tích trên, kiến nghị xem xét các vấn đề liên quan đến hộ gia đình tại dự thảo Luật Đất đai như sau: quy định chuyển tiếp đối với trường hợp xác định hộ gia đình theo Luật mới và theo Luật Đất đai năm 2013; quy định cụ thể về việc xác định thành viên hộ gia đình “có quyền sử dụng đất trước ngày Luật này có hiệu lực thi hành”. Việc thực hiện quyền của người sử dụng đất của hộ gia đình (giao dịch) thực hiện theo quy định của Bộ luật Dân sự năm 2015. Hộ gia đình cũng được nhận quyền sử dụng đất theo kết quả hòa giải thành về tranh chấp đất đai được Ủy ban nhân dân cấp có thẩm quyền công nhận; thỏa thuận trong hợp đồng thế chấp để xử lý nợ; quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền về giải quyết tranh chấp đất đai, khiếu nại, tố cáo về đất đai, quyết định hoặc bản án của Tòa án nhân dân...

3. Cộng đồng dân cư được quy định tại khoản 10 Điều 3 dự thảo Luật, cụ thể: Cộng đồng dân cư gồm cộng đồng người Việt Nam sinh sống trên cùng địa bàn thôn, làng, ấp, bản, bon, buôn, phum, sóc, tổ dân phố và điểm dân cư tương tự có cùng phong tục, tập quán hoặc có chung dòng họ. Quy định này hoàn toàn kế thừa quy định tại khoản 3 Điều 5 Luật Đất đai năm 2013 về cộng đồng dân cư.

Theo quy định tại Điều 30 dự thảo Luật, cộng đồng dân cư được: (i) nhận tặng cho quyền sử dụng đất của tổ chức kinh tế (được Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất, cho thuê đất thu tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê), nhận tặng cho quyền sử dụng đất của cá nhân (cá nhân sử dụng đất nông nghiệp được Nhà nước giao trong hạn mức; đất được Nhà nước giao có thu tiền sử dụng đất, cho thuê đất trả tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê, được Nhà nước công nhận quyền sử dụng đất; đất nhận chuyển đổi, nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho, nhận thừa kế) để xây dựng các công trình phục vụ lợi ích chung của cộng đồng (trừ các trường hợp không được nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho quyền sử dụng đất). (ii) được nhận thừa kế quyền sử dụng đất. (iii) được Nhà nước giao đất. (iv) được Nhà nước công nhận quyền sử dụng đất đối với đất đang được sử dụng ổn định.

 Điều 42 dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) thì cộng đồng dân cư sử dụng đất không được chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, tặng cho quyền sử dụng đất; không được thế chấp, góp vốn bằng quyền sử dụng đất (quy định này kế thừa quy định tại Điều 181 Luật Đất đai năm 2013).

Tương tự như đối với trường hợp hộ gia đình, cộng đồng dân cư khi nhận tặng cho quyền sử dụng đất, nhận thừa kế quyền sử dụng đất thì quan hệ dân sự này phải do các thành viên của tổ chức không có tư cách pháp nhân là chủ thể tham gia xác lập, thực hiện giao dịch dân sự hoặc ủy quyền cho người đại diện tham gia xác lập, thực hiện giao dịch dân sự theo quy định tại khoản 1 Điều 101 Bộ luật Dân sự năm 2015. Tuy nhiên, việc xác định thành viên cộng đồng dân cư là không thể thực hiện được.

4. Tổ chức kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài

Khoản 22 Điều 3 Luật Đầu tư năm 2020 thì “Tổ chức kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài là tổ chức kinh tế có nhà đầu tư nước ngoài là thành viên hoặc cổ đông”.  

Điều 21, 22 Luật Đầu tư năm 2020, một trong các hình thức đầu tư tại Việt Nam là đầu tư thành lập tổ chức kinh tế; đầu tư góp vốn, mua cổ phần, mua phần vốn góp.  Nhà đầu tư trong nước thành lập tổ chức kinh tế theo quy định của pháp luật về doanh nghiệp và pháp luật tương ứng với từng loại hình tổ chức kinh tế. Nhà đầu tư nước ngoài thành lập tổ chức kinh tế phải đáp ứng điều kiện tiếp cận thị trường đối với nhà đầu tư nước ngoài. Trước khi thành lập tổ chức kinh tế, nhà đầu tư nước ngoài phải có dự án đầu tư, thực hiện thủ tục cấp, điều chỉnh Giấy chứng nhận đăng ký đầu tư, trừ trường hợp thành lập doanh nghiệp nhỏ và vừa khởi nghiệp sáng tạo và quỹ đầu tư khởi nghiệp sáng tạo theo quy định của pháp luật về hỗ trợ doanh nghiệp nhỏ và vừa.

Như vậy, tổ chức kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài  bào gồm tổ chức kinh tế 100% vốn đầu tư nước ngoài tổ chức kinh tế có phần vốn góp của nhà đầu tư nước ngoài (dưới 100%). Tổ chức kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài tại dự thảo Luật cơ bản kế thừa về người sử dụng đất tại Luật Đất đai năm 2013, tuy nhiên, được quy định phù hợp, đồng bộ, thống nhất với Luật Đầu tư năm 2020.

Về các phương thức tiếp cận đất đai, theo quy định tại Điều 169 Luật Đất đai năm 2013, về phía Nhà nước: doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài nhận quyền sử dụng đất thông qua việc Nhà nước giao đất để thực hiện các dự án đầu tư xây dựng nhà ở để bán hoặc để bán kết hợp cho thuê; nhận quyền sử dụng đất thông qua việc Nhà nước cho thuê đất. Đối với thị trường: Doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài được nhận chuyển nhượng vốn đầu tư là giá trị quyền sử dụng đất theo quy định của Chính phủ;  doanh nghiệp liên doanh nhận chuyển quyền sử dụng đất thông qua nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất.

So với Luật Đất đai năm 2013, việc tiếp cận đất đai của tổ chức kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài  theo khoản 1 Điều 30 dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) được mở rộng thêm các phương thức khác đối với tiếp cận thị trường là: được nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất trong khu công nghiệp, cụm công nghiệp, khu chế xuất, khu công nghệ cao; nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất. Tuy nhiên, so với với tổ chức kinh tế trong nước, các phương thức tiếp cận đất đai của tổ chức kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài vẫn chưa đầy đủ, như: nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất; được nhận thừa kế quyền sử dụng đất. Để phù hợp chủ trương về bình đẳng giữa các thành phần kinh tế trong tiếp cận các yếu tố đầu vào, thu hút các nguồn lực phát triển đất nước trong bối cảnh hội nhập quốc tế, cần xem xét mở rộng phương thức tiếp cận đất đai của tổ chức kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài tương đương như với tổ chức kinh tế trong nước.

5. Kết cấu Chương về quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất

Quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất được quy định tại Chương III dự thảo Luật có kết cấu gồm 04 mục: quy định chung; quyền và nghĩa vụ của tổ chức trong nước sử dụng đất; quyền của cá nhân, cộng đồng dân cư sử dụng đất; quyền và nghĩa vụ của người Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức nước ngoài có chức năng ngoại giao, tổ chức kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài sử dụng đất để thực hiện dự án đầu tư tại Việt Nam. Như vậy, có 07 nhóm người sử dụng đất được chia thành 03 mục (ngoài ra có 01 mục là quy định chung), trong đó, hộ gia đình được đồng nhất với cá nhân (theo viện dẫn tại Điều 28 dự thảo Luật). Với kết cấu này, một số vấn đề cần được xem xét thêm như sau:

- Quyền và nghĩa vụ của tổ chức tôn giáo thuộc nhóm tổ chức trong nước; tuy nhiên, tại nhóm này không có điều luật nào nhắc đến đến tổ chức tôn giáo mà chỉ viện dẫn đến quyền và nghĩa vụ chung của người sử dụng đất. Điều này khó xác định tổ chức tôn giáo có quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, tặng cho quyền sử dụng đất; không được thế chấp, góp vốn bằng quyền sử dụng đất không? Trong khi đó, tại Điều 181 Luật Đất đai năm 2013 khẳng định “Cơ sở tôn giáo, cộng đồng dân cư sử dụng đất không được chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, tặng cho quyền sử dụng đất; không được thế chấp, góp vốn bằng quyền sử dụng đất”.

- Theo quy định tại Điều 5 dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) thì hộ gia đình, cá nhân là 02 đối tượng sử dụng đất, nhưng tại Điều 28 dự thảo về quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho, thế chấp, góp vốn bằng quyền sử dụng đất thì hộ gia đình được xác định theo nhóm người sử dụng đất (gồm thành viên hộ gia đình, cá nhân) và có quyền và nghĩa vụ như quyền và nghĩa vụ của cá nhân.

- Tại Điều 30 dự thảo Luật sử dụng đồng thời 02 cụm từ: “Tổ chức kinh tế” và “Tổ chức trong nước”. Theo Điều 5 dự thảo thì tổ chức kinh tế cũng thuộc nhóm tổ chức trong nưóc. Việc sử dụng đồng thời 02 cụm từ vừa mang tính chất chung và chỉ dẫn cụ thể dẫn đến cách hiểu một số quy định liên quan không rõ ràng, ví dụ như: điểm đ khoản 1 Điều 30 dự thảo quy định: “Tổ chức trong nước, cá nhân, cộng đồng dân cư được nhận tặng cho quyền sử dụng đất theo quy định tại điểm c khoản 2 Điều 35 và điểm e khoản 2 Điều 40 của Luật này, trừ các trường hợp quy định tại khoản 6 Điều 49 của Luật này”. Vậy tổ chức kinh tế có được nhận tặng cho quyền sử dụng đất không trong khi điểm c khoản 2 Điều 35 và điểm e khoản 2 Điều 40 của dự thảo Luật lại nêu “Tặng cho quyền sử dụng đất cho Nhà nước; tặng cho quyền sử dụng đất cho cộng đồng dân cư để xây dựng các công trình phục vụ lợi ích chung của cộng đồng; tặng cho nhà tình nghĩa gắn liền với đất theo quy định của pháp luật”.

Với kết cấu của Chương III dự thảo Luật, kiến nghị như sau: (i) Việc đưa quyền và nghĩa vụ của hộ gia đình (thành viên) như cá nhân có quyền sử dụng đất cần được nêu rõ tại mục quyền của cá nhân, cộng đồng dân cư sử dụng đất để rõ ràng khi đọc vào mục này, tránh trường hợp không nhận thấy quyền và nghĩa vụ của hộ gia đình khi nhìn vào kết cấu chung. (ii) cần kế thừa quy định tại Điều 181 Luật Đất đai năm 2013 liên quan đến tổ chức tôn giáo. (iii) xem xét, thống nhất trong việc vừa quy định “tổ chức trong nước”, đồng thời quy định “tổ chức kinh tế” như đã phân tích tại Điều 30 dự thảo Luật như trên để xác định các quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất chính xác, phù hợp./.