Qua 03 năm thi hành Luật năm 2015 cho thấy, công tác xây dựng pháp luật đã có chuyển biến tích cực, chất lượng văn bản pháp luật đã được nâng cao hơn, nhiều văn bản được ban hành để kịp thời đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước và góp phần quan trọng vào sự phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Tuy nhiên, qua thực hiện thi hành nhận thấy vẫn còn một số khó khăn, vướng mắc, cụ thể như sau:

Về lập đề nghị xây dựng văn bản theo quy trình chính sách

Luật năm 2015 bổ sung quy trình lập đề nghị xây dựng VBQPPL (xây dựng, đánh giá tác động, thẩm định, thông qua chính sách) trước khi soạn thảo đối với một số loại văn bản. Trong quá trình thực hiện quy định này, nhiều bộ, ngành, địa phương cho rằng phạm vi các loại VBQPPL cần phải lập đề nghị theo quy định của Luật năm 2015 là quá rộng. Nhiều nghị định của Chính phủ, nghị quyết của HĐND cấp tỉnh chỉ quy định cụ thể về biện pháp tổ chức thi hành văn bản của cấp trên, không quy định chính sách mới, nhưng vẫn phải lập đề nghị xây dựng văn bản, làm hạn chế khả năng phản ứng nhanh của Chính phủ và chính quyền địa phương đối với những vấn đề cấp bách của xã hội.

Về xây dựng, ban hành văn bản theo trình tự, thủ tục rút gọn

Luật năm 2015 quy định việc soạn thảo VBQPPL theo trình tự, thủ tục rút gọn nhưng không quy định trình tự, thủ tục rút gọn đối với việc ban hành văn bản để bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ VBQPPL; ban hành văn bản để tạm ngưng hiệu lực của một văn bản khác hoặc kéo dài hiệu lực của văn bản quy định thực hiện thí điểm các chính sách. Nhiều bộ, cơ quan ngang bộ, địa phương cho rằng, quy định này của Luật năm 2015 là chưa phù hợp với thực tiễn ban hành văn bản bản trong thời gian vừa qua.

Về ban hành thủ tục hành chính trong văn bản quy phạm pháp luật

Theo quy định của Luật năm 2015 thì chỉ được quy định thủ tục hành chính trong thông tư, thông tư liên tịch và VBQPPL của chính quyền địa phương khi được giao trong luật. Trong quá trình áp dụng quy định này, các bộ, ngành, địa phương còn gặp một số khó khăn, lúng túng trong việc: (1) xác định các trường hợp được quy định thủ tục hành chính trong thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ và VBQPPL của địa phương; (2) sửa đổi, bổ sung quy định về thủ tục hành chính trong các thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, VBQPPL của địa phương đã được ban hành; (3) quy định thủ tục hành chính trong nghị quyết của HĐND cấp tỉnh về biện pháp đặc thù của địa phương thuộc trường hợp quy định tại khoản 4 Điều 27 của Luật năm 2015.  

Để khắc phục các khó khăn, vướng mắc trong quá trình triển khai Luật năm 2015 thì việc ban hành Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 là cần thiết.

Qua nghiên cứu dự thảo dự thảo Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật (dự thảo Luật), về cơ bản tác giả nhất trí như nội dung và bố cục của dự thảo Luật, tuy nhiên có một số ý kiến góp ý như sau:

1. Tại Khoản 2 Điều 1 dự thảo Luật (sửa đổi, bổ sung Điều 6 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật)

 Việc thực hiện phản biện xã hội đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật là cần thiết và quan trọng. Với vai trò nòng cốt trong khối đại đoàn kết toàn dân tộc, Mặt trận Tổ Quốc có một lực lượng thành viên hùng hậu giúp thực hiện chức năng phản biện hiệu quả, chất lượng và trách nhiệm. Tuy nhiên, việc dự thảo Luật quy định thực hiện tổ chức phản biện xã hội đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật cho cả văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan Trung ương ban hành và văn bản quy phạm pháp luật do Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp, chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ban hành sẽ gây khó khăn và hạn chế rất lớn khi triển khai thực hiện, đặc biệt là đối với các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật do Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ban hành. Vì ở địa phương quy trình và thời gian xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật thường rất ngắn nhưng số lượng văn bản quy phạm pháp luật được ban hành thường rất lớn, nguồn lực cho công tác phản biện xã hội là rất khó khăn và hạn chế.

Do đó, đối với quy định thực hiện phản biện xã hội đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, đề nghị chỉ nên quy định việc áp dụng đối với một số dự thảo văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan Trung ương và Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quy định tại Khoản 4 Điều 27 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật để đảm bảo tính hiệu quả, khả thi và phù hợp với thực tiễn và nâng cao hiệu quả, chất lượng công tác phản biện.

Đồng thời cũng tại Điều 6, kiến nghị bổ sung thêm quy định về việc “cơ quan, cá nhân tổ chức lấy ý kiến dự thảo văn bản phải có ý kiến phản hồi hoặc giải trình về việc tiếp thu ý kiến hoặc không tiếp thu ý kiến đã góp ý cho dự thảo văn bản.”.

2. Tại Khoản 4 Điều 1 dự thảo Luật (sửa đổi, bổ sung Khoản 4 Điều 14 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật)

Việc bổ sung thẩm quyền quy định thủ tục hành chính trong Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quy định tại Khoản 4 Điều 27 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật là điều rất hợp lý và cần thiết. Tuy nhiên, trên thực tế Hội đồng nhân dân tỉnh có thể ban hành thủ tục hành chính ngay trong dự thảo Nghị quyết hoặc có thể ủy quyền, giao trách nhiệm cho Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quy định thủ tục hành chính để triển khai thực hiện Nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh mà không trực tiếp quy định thủ tục hành chính trong Nghị quyết của Hội đồng nhân dân. Do đó, đối với nội dung này, kiến nghị xem xét chỉnh lý lại như sau:

“4. Quy định thủ tục hành chính trong thông tư, thông tư liên tịch, quyết định của Tổng Kiểm toán nhà nước, nghị quyết của Hội đồng nhân dân, quyết định của Ủy ban nhân dân, văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt, trừ trường hợp được giao trong luật hoặc trường hợp cần thiết phải quy định thủ tục hành chính trong nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, Quyết định của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh để triển khai thực hiện nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quy định tại khoản 4 Điều 27 của Luật này.”.

3. Tại Khoản 6 Điều 1 dự thảo Luật (sửa đổi, bổ sung Điều 25 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật)

Kiến nghị quy định lại như sau để đảm tính đầy đủ và thuận lợi khi tổ chức thực hiện:

“Điều 25. Thông tư liên tịch giữa Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán nhà nước, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ

Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán nhà nước, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành thông tư liên tịch quy định tại khoản 8a Điều 4 của Luật này để quy định về việc phối hợp giữa các cơ quan này trong việc thực hiện trình tự, thủ tục về tố tụng, phòng, chống tham nhũng, tổ chức thực hiện điều ước quốc tế và các nhiệm vụ liên quan khác.”.

4. Tại Khoản 30 Điều 1 dự thảo Luật (sửa đổi Khoản 2 và Khoản 3 Điều 117 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật)

Tại Điểm c Khoản 3 Điều 117, đề nghị xem xét thay thế cụm từ “Quyết định” trong nội dung quy định “Quyết định thông qua chính sách trong đề nghị xây dựng nghị quyết của cơ quan có thẩm quyền quy định tại Điều 116 của Luật này.” bằng các hình thức khác phù hợp hơn như “Kết luận cuộc họp thông qua chính sách của tập thể cơ quan, tổ chức...” hoặc “Biên bản thông qua chính sách tại cuộc họp của tập thể cơ quan, tổ chức...”. Vì nếu việc thông qua các chính sách trong đề nghị xây dựng nghị quyết của Hội đồng nhân dân bằng việc ban hành một “Quyết định hành chính” sẽ đòi hỏi mất nhiều thời gian cũng như việc tuân thủ quy trình liên quan để xây dựng và ban hành văn bản.

Do đó, kiến nghị sửa đổi quy định tại Điểm c Khoản 3 Điều 117 như sau:

“c) Văn bản về việc thống nhất thông qua chính sách trong đề nghị xây dựng nghị quyết của cơ quan có thẩm quyền quy định tại Điều 116 của Luật này”.

5. Tại Khoản 35 Điều 1 dự thảo Luật (sửa đổi, bổ sung Điểm c Khoản 2 Điều 128 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật)

Nội dung khoản này, kiến nghị chỉnh lý để đảm bảo thống nhất theo ý kiến đã góp ý trong trường hợp Hội đồng nhân dân tỉnh giao trách nhiệm cho Ủy ban nhân dân tỉnh triển khai thực hiện nghị quyết cần thiết phải quy định thủ tục hành chính theo Khoản 4 Điều 27, như sau:

“c) Đánh giá tác động của thủ tục hành chính trong trường hợp được luật giao hoặc nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh cần thiết phải quy định thủ tục hành chính theo Khoản 4 Điều 27 của Luật; đánh giá tác động về giới (nếu có);”.

6. Tại Khoản 3 Điều 152 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Quy định: “Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp, chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt không được quy định hiệu lực trở về trước”. Thực tế các văn bản quy phạm pháp luật về cơ chế chính sách, về chế độ, mức chi do Bộ Tài chính quy định thường giao cho địa phương ”căn cứ tình hình thực tế và ngân sách địa phương Ủy ban nhân dân tỉnh trình Hội đồng nhân dân tỉnh quy định cụ thể mức chi...” nhưng theo quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương thì Hội đồng nhân dân họp phiên định kỳ vào tháng 7, tháng 12 hàng năm, việc thực hiện quy trình xây dựng văn bản phải thực hiện trước đó khoảng 3 đến 4 tháng dẫn đến nhiều trường hợp văn bản ở địa phương có hiệu lực muộn hơn văn bản ở trung ương nhưng không được quy định hiệu lực trở về trước. Trường hợp này làm ảnh hưởng đến các quyền của các đối tượng được áp dụng. Các địa phương thường vướng mắc và lúng túng khi áp dụng nguyên tắc này do phải tuân thủ theo quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật và tính chất hoạt động của Hội đồng nhân dân ở địa phương.

Kiến nghị Ban soạn thảo nghiên cứu, đề xuất bổ sung nội dung cho phép quy định “thời điểm áp dụng trước thời điểm có hiệu lực của văn bản trong trường hợp nội dung văn bản quy định về chính sách mà người dân được hưởng lợi, khi có lý do chính đáng trong việc chậm ban hành văn bản quy định chi tiết để đảm bảo quyền lợi hợp pháp của đối tượng thụ hưởng chính sách”.